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《民法典》:中國集體林權制度改革的典范性準則

發布時間:2020-10-09 10:19 信息來源:英亚体育 責任編輯:張紅霄 點擊量:1

《民法典》:中國集體林權制度改革的典范性準則

改革開放后,中國集體林權制度改革經歷了政策與法律交互演進的過程,集體林業發展取得了舉世矚目的成就。但同時,40年改革歷程積累了因政策法律缺乏延續性與協調性引發的諸多問題,成為林權主體利益沖突的制度因素。這一現象反映了計劃經濟向市場經濟轉型期制度建設的特點,2014年黨的十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,提出社會主義市場經濟本質上是法治經濟,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用,必須要完善市場經濟法律制度,實現立法和改革決策相銜接,對不適應改革要求的法律法規,要及時修改和廢止,促進國家治理體系和治理能力現代化。《民法典》的頒布與施行是這一轉型的重大標志。《民法典》對改革開放以來制定的一系列民商事單行法律規范進行增減、完善與整合,具有典范性的制度位階:任何政策與法律不得作出減損《民法典》規定的公民、法人和非法人組織權利或增加其義務的規定,出現與《民法典》沖突的規定時,應以《民法典》為準。

《民法典》共7編、1260條,總則、物權、合同等三編涉及集體林權界定、流轉與保護,構成了集體林權基本法律規范體系。從2021年1月1日起,伴隨著集體林權制度改革歷程的《民法通則》《物權法》《擔保法》《合同法》等法律將廢止,今后的林業政策、林業立法以及政府行為不得與《民法典》沖突,對于與《民法典》規定和原則不一致的現行規定應該進行清理,未來得及清理的,在實踐中以《民法典》為準則。

一、《民法典》為集體林權界定與保護提供了典范性準則

《民法典》將農村集體林地所有權的決策權、成員權、代理權分別授予農民集體、農戶和農村集體經濟組織,并賦予家庭承包集體林地完備的物權體系,對其他經營主體的經營權進行物權與債權區別性的法律保護。

《民法典》第二百六十一條規定集體林地“屬于本集體成員集體所有”,并列舉出包括土地承包方案在內的由集體成員決定的事項。這一規定在法理上屬于總有性質,即決策權屬于團體,使用權屬于成員。也就是說,承包集體林地是農戶作為集體成員的權利,因此,即使農戶將承包的林地經營權流轉給其他經營主體,承包權仍屬農戶。《民法典》進一步解決實踐中因農村基層組織法律地位模糊導致的權責不清問題,規定農村集體經濟組織依法取得法人資格(第九十九條),未設立村集體經濟組織的、村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能(第一百零一條),農村集體經濟組織或村民委員代表農民集體行使所有權(第二百六十二條)。即,農村集體經濟組織或村民委員會是農民集體的法定代理人,其職責是保護農民集體及其成員的合法權益不受包括自身在內的侵害,因此,若農村集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的,受侵害的集體成員可以請求法院予以撤銷(第二百六十五條)。

《民法典》對家庭承包的林地經營權給予物權保護,即通過登記向世人宣告產權的唯一性(第二百一十六條)。在承包期內,農戶既可以自主經營,也可以無須農村集體經濟組織同意采取互換、轉讓、出租、入股或者其他方式向他人流轉林地經營權(第三百三十四條、第三百三十九條),還可以在自己經營的同時以林地承包經營權抵押貸款(第三百九十五條和第三百九十九條),這些權利可以對抗包括發包人在內的任何人的干預:農村集體經濟組織不得干涉林地承包經營權人行使權利(第三百二十六條),不得調整和收回承包地(第三百三十六條、第三百三十七條)。

其他經營主體通過以下途徑取得集體林地的經營權:一是承包農村集體經濟組織通過招標、拍賣、公開協商等方式發包的集體林地。對此類林地經營權,《民法典》采取選擇性物權保護,即可以申請物權登記,取得權屬證書的,可以采取出租、入股等方式再次流轉林地經營權(第三百四十二條),沒有申請物權登記的,則按照流轉合同約定進行債權保護。二是以互換、轉讓、出租、入股等方式取得家庭承包林地的經營權。互換與轉讓的法律性質屬于買斷某塊宗地整個承包期的林地經營權,當事人可以申請物權登記(第三百三十五條);采取出租、入股等方式流轉的林地經營權一般屬于債權(第三百三十九條),流轉期限為五年以上的,可以申請物權登記(第三百四十一條),其法理依據是長期合同相當于產權轉移,以五年為界主要考慮的是耕地經營,由于林地經營的長期性,這一規定對林地的適用性還需要在實踐中進一步檢驗。

二、《民法典》為集體林權流轉與保護提供了典范性準則

首先,《民法典》為集體林權流轉合同是否有效提供了法律依據與救濟途徑。實踐中,集體林權流轉大多采取示范合同,且大部分是格式條款。按照《民法典》規定,提供示范合同的地方政府及其部門應采取合理的方式提示對流轉雙方有重大利害關系的條款并予以說明(第四百九十六條),如果格式條款與非格式條款不一致的,應該采用非格式條款(第四百九十八條)。合同存在不合理地免除或者減輕一方責任、加重另一方責任或排除、限制另一方主要權利的條款,不具有法律效力(第四百九十七條)。此外,集體經濟組織或村民委員會在沒有經三分之二以上村民大會成員或村民代表同意將集體林地流轉給其他經營主體,屬于超越權限訂立的合同,無效(第五百零四條);流轉價格或經營收益存在重大誤解或顯示公平時,受損害方有權請求法院或者仲裁機構予以撤銷(第一百四十七條、第一百五十一條)。

其次,《民法典》為有效合同的切實履行提供了法律依據與救濟途徑。林權流轉實踐中,將林地整個承包期經營權流轉給他人的現象不多,更普遍的是將部分承包期經營權流轉給他人,其法律性質屬于租賃。在林權租賃合同履行中,非合同方主張林地產權、承租方不支付價款等現象時而發生。非合同方主張林地產權往往是由不同時期的權屬證書以及林權證發放粗放造成的,理論上可以通過司法途徑解決,但考慮司法成本,承租方有時會選擇支付非合同方租金的方式息事寧人。對此,《民法典》提供了更多的救濟途徑:因第三人主張權利,致使承租人不能對租賃物使用、收益的,承租人可以請求減少租金或者不支付租金(第七百二十三條),在出租方未能提供適當擔保時中止支付租金(第六百一十四條)。承租方未能按期支付價款的,出租方可以進行催告,在合理期內內承租方仍未支付租金的,出租方可以解除合同,收回林地承包經營權(第六百三十四條、第六百四十二條)。

綜上所述,《民法典》為健全集體林權制度體系提供了典范性法律依據,而且,2008年開始在全國推進的集體林權主體改革符合《民法典》關于集體林地所有權和林地承包經營權的規定,以流轉、抵押、合作為內容的配套改革實為承包權與經營權分離,走在耕地三權分置改革之前。今后,集體林權制度改革應進一步落實《民法典》立法精神,為集體林業持續健康發展提供良好的制度環境。

國家林業和草原局政府網 http://www.forestry.gov.cn/2020-09-29來源:中國綠色時報

作者張紅霄系南京林業大學生態文明與鄉村振興研究中心主任、教授、博士生導師)

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